关于新形势下工程总承包（EPC）项目在合同编制过程中造...

【摘要】一个合理工程总承包（EPC）招标文件及合同可以让造价管理工作在项目 实施过程中更加便于开展，也为项目的合同签订、造价过程跟踪、合同变更与索赔、竣工结（决）算等得到有效的管控，使项目能够更好地在合理、可控的总价范围内顺利完 成。而随着新政策和规范文件的不断更替，在工程总承包（EPC）项目实施过程中也必 须与时俱进。本文通过对已实施项目的问题分析和经验总结，以及在新政策下探讨造价 控制在 EPC 项目合同编制过程中的新思考。

【关键词】造价控制、EPC 项目、核算方式、固定总价包干、七通一平、暂估价、 检测费、安全文明施工费。

前言

在工程总承包（EPC）（简称 EPC）项目招标文件及合同编制过程中，需要设定对项目造价管理及控制的要求，这对整个项目顺利实施起到了积极的作用。一个合理的招标 合同可以让造价管理工作在项目实施过程中更加便于开展，也为项目的合同签订、造价 过程跟踪、合同变更与索赔、竣工结（决）算等得到有效的管控，使项目能够更好地在 合理可控的总价范围内顺利完成。

从 2016 年住建部推出《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》以来，积极 倡导工程建设项目采用工程总承包（EPC）模式，EPC 项目正大张旗鼓地展开。在以建 设部《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）》（GF-2011-0216）和发改委《中华 人民共和国标准设计施工总承包招标文件（2012 年版）》合同部分的基础上，2019 年 12 月，住建部和发改委制定了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，

并联合推出了住建部起草的《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）。 2022 年，建设厅在《浙江省建设工程计价规则（2018 版）》基础上进一步推出《工程 总承包计价规则（2018 版）》。对EPC 项目合同条款和造价控制提出了更严苛的要求， 为 EPC 项目造价控制走向规范化道路奠定了基础。下面重点阐述对已实施项目的问题分 析和经验总结，以及在新政策下探讨造价控制在 EPC项目合同编制过程中的新思考。

1、如何选择 EPC 项目发包嵌入时间

EPC 项目推广初期是一种百花齐放的格局，也是摸着石头过河的探索时期，发包人根据各自需求自由选择嵌入时间且种类繁多。不仅有从项目立项通过、概念性方案阶段、 扩初审批前、扩初审批后，还有施工图基本完成之后再重新返回来推行EPC项目。但实 施最普遍是以初步设计完成后或概算批复完成后作为EPC项目发包嵌入时间的发包模式。

随着 EPC 项目试点工作逐步进入了尾声，相关政策也在进一步出台中调整和完善。 在 EPC 发包的推出时间点上也有了相应明确的要求。2020年3月1日开始执行的《房屋 建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》的建市规〔2019〕12 号文，在第 七条中明确：“采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成 后进行工程总承包项目发包”的相关规定。除经过审批采用其他方式的EPC招标外，原 则上要求 EPC 招标项目必须完成扩初审批才能够进行招标。这对于造价管理采用费率控 制、成本加酬金或施工图预算控制的管理方式向固定总价包干发包模式的转变提供了技 术支撑，特别是进一步推出《浙江省房屋建筑与装饰工程概算定额（2018 版）》、《浙 江省市政工程概算定额（2018 版）》和《浙江省通用安装工程概算定额（2018版）》 之后，为更加精确编制房屋建筑工程和市政工程的概算提供了依据、基础和支撑，更好 推动建设项目工程总承包（EPC）的项目实施。

2、不同核算方式对造价控制思路的差别

费率招标或变相费率招标是早期EPC项目采用的最常见方式。费率招标是一根针插到底，从开始到结算全部采用统一费率，中标之后会按照招标控制价和中标价的比例， 即中标费率=中标价（建安费）/招标控制价(建安费)*100%作为项目的工程核算和结算的统一费率，并明确了信息价取费依据、无价材料计费办法，管理费、利润、施工组织措施费等相关取费标准。等同于以竣工图为结算依据、以中标费率为让利幅度进行最终 的项目结算方式；变相费率招标是以方案图纸或扩初图纸为基础，招标方式主要是通过 招标提取中标费率，并同样以中标费率作为核算依据，以图审及发包人确认后的施工图为基础重新进行核算工程费用。在施工图完成前的工程量还是由发包人承担，EPC总承 包单位承担着限额设计的责任。完成施工图审核和预算之后才形成了真正的固定总价模 式，此后的风险需要 EPC 总承包单位来承担。

未来的趋势将会逐步推行以扩初批复后的概算为基础的固定总价包干模式。毕竟费 率招标或变相费率招标方式不仅难以进行总价控制，更是无法激起承包人的设计精细化、新技术新工艺改进的积极性，如同一种换汤不换药的变相施工总承包模式。随着政策要 求常规采用初步设计及批复完成之后才可以进行发包以来，最多采用的有两种招标方式。 其一具有实际意义上的 EPC 固定总价包干方式，这种招标方式是以初步设计图纸和技术 要求为界面；其二是虽然在扩初阶段进行招标，类似于早期的变相费率发包方式，同样 只是为了取得一个中标费率。核算界面以审核后的施工图为基础，在施工图完成前的工 程量还是由发包人承担，综合单价由承包人承担费率高低风险。施工图审核后将形成一 个固定总价，此后的大部分风险转移到承包人。这两种发包方式各有所长，在发包人管 理能力欠缺的情况下趋向采用扩初为分界面的固定总价包干，一锤定音；而发包人在设 计管理、成本控制、实施管理等方面能力较强的前提下采用以施工图为分界面也是一种 不错的选择。

3、关于固定总价包干的变更内容不同见解

在采用以扩初为分界面的固定总价包干 EPC 项目中，编制“变更与调整”条款是一项非常复杂且风险巨大的难题，一旦设置不当可能带来巨大的风险或索赔。在一些经验 案例中会明确变更的范围如下：一是由发包人批准并发出的书面变更指令并对建设标准 调整、设计变更、主要工艺标准或者工程规模的调整产生核增、核减的，属于变更。所 有变更指令均需通过发包人及全过程工程咨询人下达承包人；二是承包人对初步设计图 纸、施工图纸进行完善、调整的，导致工程量增加，发包人将不另行支付，如承包人对 建设标准调整、设计变更、主要工艺标准或者工程规模的调整有减少做相应扣减，以及 未经发包人书面确认的设计优化产生的减少也须相应扣减。核心是在“未经发包人书面 确认的设计优化产生的减少也须相应扣减”，这样可以有效地控制承包人无须、盲目地 以技术标准和要求为底线优化设计方案达到减少工程费用的目的。

在《浙江省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价规则（2018）》中3.6.6 条款明确：“3.3.6 初步设计文件中发包人不允许承包人自行优化调整的内容，应在《发 包人要求》中予以明确；《发包人要求》未明确的，承包人在满足《发包人要求》所列 内容，符合设计规范和工程验收标准的条件下可进行优化设计，合同总价不因此调整”。这一条款的变化给发包人提出了一定的难度，尤其是对符合设计规范和工程验收标准的 条件下可进行优化设计且合同总价不因此调整。给予了某些初步设计方案标准偏高，以 及以盈利为核心目标的 EPC 总承包单位提供了更多的优化获利空间。因此，在合同签订 和发包人要求中必须越详细越好，特别是在合同专用条款中需要有明确的条款进行制约，否则将按照合同通用条款或者《浙江省工程总承包计价规则（2018版）》执行。

4、关于暂估价偏大带来的风险

采用费率招标方式的 EPC 项目固定总价模式，对于初步设计方案是否达到设计深度要求不太重要，主要是招标本身就是截取一个中标费率，其他的只是制约条件而非结算 标准。但在采用了扩初及概算批复完成基础上的固定总价包干的招标方式时，往往会在 赶进度节点时以不满足初步设计深度要求的图纸进行概算审核。因此，也不可避免地产 生了较多的暂估价。而且暂估价高达数千万，乃至于上亿元的费用，比例也是远远超过 5%的工程费用，并且纳入到了工程总承包总价范围内。经验处理的方式常常通过从中标 费率=建安中标价（不含暂估价）/建安招标控制价(不含暂估价)*100%的中标费率进行暂估价实施为依据，变相地通过费率招标方式由投标人自行综合考虑费用和风险的方式 进行变通，形成了把暂估价变成了工程费率招标的方式纳入到总承包范围内，根本无须 对超过规定金额的暂估价进行交易中心的公开招标条件制约。

在浙江省住房和城乡建设厅、浙江省发展和改革委员会《关于进一步推进房屋建筑 和市政基础设施项目工程总承包发展的实施意见》的浙建〔2021〕2 号文中第十九条明 确：“工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包。但以暂估价形式包括在总承 包项目范围内的工程、货物、服务分包时，属于依法必须进行招标且达到国家规定规模 标准的，应当依法招标》”。意味着工程费用 400 万及以上必须依法招标，当暂估价偏 大且专业偏多的情况下，必然会产生较多的参差不齐的专业分包单位。不仅在成本控制 上难以把控，在施工边界、创杯创优、施工管理、时间管控等各方面都会带来更大的不 便、纠纷，甚至是推诿。因此，在未来的 EPC 项目推进过程中，不能一味求快。而是要 把扩初图纸设计符合设计深度要求且满足概算编制条件，尽量把暂估价控制在必须招标 的金额以下，从而避免偏大的暂估价带来的不必要风险。并且，在暂估价和暂列金两项 工程费用都不得超过工程费用 5%的红线规定。

5、关于七通一平及提供施工现场和工作条件

在采用施工总承包时，七通一平和场地要求是与施工范围分开处理，并委托不同的施工单位进行实施。可是在EPC项目中却是经常把前期的这些工作纳入到了 EPC 项目实 施范围内，但在合同或招标文件中却又很难予以一一明确，甚至有些项目直接把七通一 平及施工现场的完全纳入到投标报价中，用一句“费用在投标费率中考虑，不予另行计 取”来蒙混过关。七通一平带来的工程费用往往不是一句包括在投标总价中可以万事大 吉，少则数十万，多则达上千万。在实施过程中就会出现纠纷不断，不仅可能影响项目 工期的完成，也会因此产生不必要的索赔纠纷。

在《浙江省建设工程计价规则（2018 版）》中有了明确的要求，在招标控制价中未 计入相应费用的应该由发包人承担，意味着关于七通一平及提供施工现场和工作条件等 相关费用只要没有列入到招标控制价内就必须另行支付。这对从发包人占优势的“纳入 到投标报价中”到“没有列入到招标控制价须发包人支付”的180度大转变，对发包人提出了更高的要求，但却不能够全部条款照搬照抄，因为这块费用比较难以精确估算， 否则索赔或变更会源源不断难以管控。建议采用把主要七通一平费用在其他费用中列支， 然后再用“费用在投标总价中考虑，不予另行计取”方式相对比较合理。主要费用包括 管线迁改（分有产权单位和无产权单位）、绿化迁改、场地清表、临时设施、临时租地、 其他临时用房、场外进出道路、临时变压器、施工用水用电等相关费用根据项目具体情 况进行列支。

6、关于监测费用和保险费用的处理办法

很多时候发包人为了减少工作量，把全部的检测费用进行估算直接在招标文件的其他费用中列支，纳入到了承包人的工作范围。有些为了避免出现管控不力，写明了由发 包人委托，费用由承包人支付的方式。保险费用也是如此，明确了“本工程保险（包括 建筑安装工程一切险等）均由承包人负责投保，费用由承包人承担，已包含在投标总价 中，不再另行支付费用。”

按照最新的《浙江省建设工程计价规则（2018 版）》要求，在招标控制价中未计入 相应费用的应该由发包人承担，而且，对承包人施工质量的检测，应由发包人或全咨单 位进行委托，而不是直接纳入到承包人的总价中。在大型城市地下基础设施工程及地铁 轨道交通类项目的监测还有着例外的处理方式.，在 2021 年 7月 27 日，杭州市城乡建 设委员会出台“关于加强杭州市城市地下基础设施工作监测工作的通知”，明确要求市 城市地下基础设施工程监测工作除了由承包人按照工程监测标准进行监测工作之外，还 增加了由业主方委托的第三方监测机构进行基坑监测服务。也就是符合要求的项目需要 把基坑监测的费用纳入到施工总承包服务范围内，并且还需要增加一项发包人委托的第 三方监测服务的费用在工程建设其他费中。

7、关于安全文明施工费

安全文明施工费在概算中根据不同专业按照分部分项的定额人工费+定额机械费的费率计算，这可能会使安全文明施工费计算不精确。因此，需要在结算审核通过后根据 结算价重新核算安全文明施工费，并且为了避免安全文明施工费不足带来的风险责任规避，在合同专用条款或发包人要求中附加内容如下：“如承包人开工前暂时无法提供经 发包人确认的安全文明施工费的清单和报价，发包人暂按概算审定安全文明施工费支付 相关费用”。

而在 2021 年 3 月出台的《杭州市房屋建筑和市政基础设施工程总承包项目计价办 法（试行）的通知》中第十四条：“安全文明施工费不得低于投标报价中建安工程费一 定比例的计算值，其中总价合同形式的房屋建筑工程总承包项目，安全文明施工基本费 暂按建安工程费的 1.5%，市政工程总承包项目暂按 1.2%”的相关规定。这种通过文件 方式规定了安全文明施工费的暂估费取费费率，增强了对安全文明施工费支付的合理依 据，规避了由于 EPC 项目在安全文明施工费出现偏差带来的发包人风险。

8、结束语

回顾实施案例中造价控制在 EPC项目合同编制过程的经验和教训，也是在挫折中一路走来，甚至有些失败的案例还是招标文件、EPC 合同和发包人要求的考虑欠缺引发的， 最终将以费用超支、索赔、工期滞后或工程质量等诟病为代价。这也是为什么这几年在 改革试点中不断推出新的规范和文件，主要是通过这些新出台的文件、规范、规则和要 求让以后的 EPC 项目造价成本控制更加科学和合理，少出差错多出经典模板和案例，而 且地方性的规范文件和完善性的工程总承包招标文件和合同也会层出不穷。在造价控制 过程中也需要一种与时俱进的思维，不仅需要对项目过程中出现的问题和经验进行总结 和反思，更需要在新的法规、规范和要求下不断创新。只有通过不断总结经验、反思问 题、循序渐进、精益求精，才能够把造价管理和成本控制做得更加合理，进而提升企业 全面的成本管控能力，推动企业在全咨服务领域中转型升级。

参考文献

【1】《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216） 【2】浙江省建设工程计价规则（2018 版）

【3】浙江省工程总承包计价规则（2018 版