工程总承包模式辨析

工程总承包模式经历了缓慢发展期、转折期和快速发展期三个阶段。我国最早关于工程总承包模式的规制为上个世纪八十年代的《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》与《关于设计单位进行工程建设总承包试点有关问题的通知》，前者为组建工程承包公司提供指引，后者为设计单位实行企业化开辟了新途径。时至今日，有关工程总承包模式的制度设计日益成熟，但依旧存在相关规定不协调甚至相互矛盾的情况，由此引发关于工程总承包模式的内涵与外延之争。
: o8 E- {( `% o/ S1 @/ F. V$ s) v
　　一些专家主张在工程总承包模式下，承包人承包范围至少包括“设计、施工”两个阶段。国际上，目前公认的工程总承包模式包括EPC以及DB模式，二者均体现出设计、施工的深度融合[1]。在国内，住房和城乡建设部、国家发展改革委印发《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，其对工程总承包的定义也体现出，在该种模式下，总承包人的责任范围至少包括设计和施工[2]。此外，2020年住房和城乡建设部、市场监管总局制定的《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）（以下简称2020版《工程总承包示范文本》）把“工程总承包”理解为“承包人受发包人委托，按照合同约定对工程建设项目除进行设计、施工（含竣工试验）承包之外，还可包含工程材料设备采购、工程竣工后试运行和与工程运行、维护相关的技术服务等若干阶段的工程承包，[3]即至少包括设计和施工两个阶段。2020版《工程总承包示范文本》4.1“承包人的一般义务”约定:“除专用合同条件另有约定外，承包人在履行合同过程中应遵守法律和工程建设标准规范，并履行以下义务：......（3） 提供合同约定的工程设备和承包人文件，以及为完成合同工作所需的劳务、材料、施工设备和其他物品，并按合同约定负责临时设施的设计、施工、运行、维护、管理和拆除；（4） 按合同约定的工作内容和进度要求，编制设计、施工的组织和实施计划，保证项目进度计划的实现，并对所有设计、施工作业和施工方法，以及全部工程的完备性和安全可靠性负责；（5） 按法律规定和合同约定采取安全文明施工、职业健康和环境保护措施，办理员工工伤保险等相关保险，确保工程及人员、材料、设备和设施的安全，防止因工程实施造成的人身伤害和财产损失.......”上述三项分别对应采购、设计和施工工作。《工程总承包示范文本》通常被认定为交易习惯，该文件对于工程总承包的理解具有合理性，为市场主体广泛认可和采纳。综上所述，“设计—采购总承包（E-P）”、“采购—施工总承包(P-C)”的承包模式只可被认定为“总承包”而非“工程总承包”。

$ U" v8 _3 Y* M% Y. l　　另一些专家对上述观点持否认态度，认为“设计—采购总承包（E-P）”、“采购—施工总承包(P-C)”也属于工程总承包。佐证该观点的依据可以追溯到2003年建设部发布的《建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，其在第二项“工程总承包的基本概念和主要方式”中肯定了“设计—采购总承包（E-P）”、“采购—施工总承包(P-C)”等方式。目前，该指导意见尚未被废止。另外，《中华人民共和国建筑法（2019 修正）》
1 _. z- X: R0 f! P8 T+ G: w第二十四条规定“建筑工程的发包单位 ...... 也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位”，从该法律条文来看，“设计—采购总承包（E-P）”、“采购—施工总承包(P-C)”也可以归属于工程总承包的类别。
$ @+ k) e6 C) K1 `工程总承包并非各个工作阶段的简单累加，由于我国国内对工程总承包的认识不清晰，加之立法层面不协调，所以关于工程总承包的理解众说纷纭。目前，专家学者在“EPC 与 DB 属于工程总承包 ”这一问题上达成共识，主要争议焦点在于“设计—采购总承包（E-P）”、“采购—施工总承包（P-C）”是否为工程总承包，这也是本文想要讨论的重点。
6 N8 W( V, u$ l' b$ |二、工程总承包模式的起源
+ Q/ Z) J: t0 O6 \5 d  _工程总承包模式的出现晚于设计—招投标—建造分体化施工承包模式（以下简称“DBB 模式”）， 探究工程总承包的起源可以明晰创立初衷，进而深 入理解工程总承包的特点。
) S1 l. B4 M" S& o' j工程总承包模式的出现是国际建筑市场长期探索与发展的结果。总承包人的承包模式经历了工业**以前的原始的设计、施工相结合阶段。其后，设计与施工相分离，作为独立的两个专业领域 分别由不同的主体实施，发包人需要与勘察单位、监理单位、设计单位、参与项目的承包单位与供应单位建立复杂的合同关系，多重管理界面要求发包人拥有系统管理项目的能力，否则容易导致设计、采购、施工单位相互制约、脱节、推诿，造成项目建 设周期长且投资效益差。随着近代工程项目规模扩大、建设要求提高、技术日益复杂，DBB 模式的缺陷日益明显，发包人迫切希望建筑业提供设计与施 工紧密结合、项目管理集成化的全过程服务，为此，工程总承包模式应运而生，设计和施工逐步一体化，统筹管理的责任由工程总承包人承担，降低了发包人管理的难度，减少各环节责任主体间的推诿，提高了项目执行效率。20 世纪 60 年代，西方发 达国家出现了 DB 模式，1985 年，美国建筑师协会 （AIA）发行了第一个 DB 合同。20 世纪 80 年代初， 设计-采购-施工（EPC）的工程总承包模式在美国 首次出现。1999 年，国际咨询工程师联合会(FIDIC) 重新编写并推出《设计采购施工(EPC)/交钥匙工程合同条件》，它继承了 FIDIC 原有合同条件的优点， 并根据多年来在实践中取得的经验以及专家、学者和相关各方面的意见和建议做出了重大调整。同 时，AIA、ICE、JCE 也相继发布目前被广泛使用的合同范本，在国际总承包市场建立起成熟的 EPC 合同体系。
由此可知，工程总承包模式旨在减轻发包人负担，打通设计、采购、施工等阶段的壁垒，采用总承包人统筹管理的模式以提高项目实施效率，节约成本。该模式是对传统施工总承包模式的创新，亦是在项目规模日益增大、技术含量越来越高背景下的必然选择。
% k7 u: N* t; s/ O三、工程总承包模式的特点
3 ]  b1 X4 N' O) U& B" O% o（一）工程总承包模式下，总承包人“一揽子”承包工程并对工程全面负责设计、采购、施工是一般工程项目顺利完工的必备工作内容，其中设计、施工工作尤为重要。设计关系着功能是否满足发包人要求、项目成本的高低以及建筑美观与否。设计为整个项目作出关键性指引，促使工程建设有序开展；施工意为工程按计划进行建造，是项目建设的核心，需要施工人掌握相关建造技术和资源统筹安排能力，创造性地应用材料、力学、结构、工艺等理论解决施工中不断出现的技术难题，确保工程质量和施工安全。
8 a1 E+ e9 p: N' G( {5 P5 J《设计采购施工(EPC)/交钥匙工程合同条件》及 《生产设备和设计-施工合同条件》在国际建筑市场 上使用频率较高，2020 版《工程总承包示范文本》也 借鉴了其中的部分规则。通过对 EPC、DB 等典型
( }: b# s! N4 f  }( k工程总承包模式的分析可知，相对施工总承包，工 程总承包模式中总承包人的责任范围更大，对工程 全面负责。
- V7 p9 O' O9 S$ t& a( m( d) \1. EPC
3 c8 \$ J  S3 i4 I! UEPC 的 全 称 为“Engineering Procurement Con⁃struction”，分别代表“设计”、“采购”、“建设施工”。 “Engineering”作名词时意为“工程、工程学”，作动词时意为“设计、管理、建造”，EPC 模式中的设计除详细设计外还包括概要设计，涵括从项目立项、投资研究、方案设计、初步设计、详细设计、工程策划、工程验收、合同履约等工程全过程、全方位的 总 体 策 划 。 EPC 模 式 里 的“Procurement”意 为 由 EPC 项目的总承包商承担本 EPC 项目相关货物的 采购。“Construction”应译为“建设”，其内容包括施工、安装、试测、技术培训等。2017 版《设计采购施 工(EPC)/交钥匙工程合同条件》在“专用条件 B 部分——特别规定”中说明，“推荐用于进行国际招标，由一个实体承担工程项目的全部职责，包括生 产设备设计、制造、交付和安装，以及建筑或工程的设计和施工”。
2. DB
“Design”作名词时意为“设计、构思、设计图样、装饰图案、打算”，作动词时意为“设计、构思、计 划、制造、意欲”，DB 模式中的设计仅包括详细设计。发包人往往已经完成了方案设计或可行性研究，有明确的设计方向和总体规划，工程总承包商承担的设计工作主要是为了实现最终输出而具体 落实设计某个机电装置及其配套的建筑，重点在“物”和工程的最终产出。此外，在该模式下，总承 包人也承担制造、供应生产设备的义务。2017 版 《生产设备和设计-施工合同条件》在“专用条件 B 部分——特别规定”中说明，“推荐用于进行国际招标的生产设备采购（包括设计、制造、交付和安装）， 以及建筑或工程的设计和实施”。
* G5 @1 k; K# P/ a% ]0 P! q* v$ T从上述工程总承包模式中可以总结出，工程总承包的特点是总承包人全面负责，工程管理集成 化，此为工程总承包的核心内涵也是承包范围应满 足的要求。
, E/ Y& C0 J$ a! C（二）对发包人而言工程总承包模式的优势
1. 简化合同关系，降低招标成本
$ m2 X, D; l0 Y# D: ~, k规模较大或涉及公共利益的项目往往需要经历招投标程序，在设计、施工分开的模式下需要分别招标，但在工程总承包模式下仅需要签订总承包合同即可，可达到简化合同关系、缩短招标程序、节约时间成本的目的。
/ U4 t: ?- p( h2. 便于控制投资，降低发包人风险
* {- u- ?4 D4 V4 r一般而言，工程总承包模式往往采用总价合同。工程总承包模式下，发包人承担的风险较 小，风险一般会转嫁给总承包人，总承包人需要在 合同约定的工期和价格之内完成符合“发包人要 求”的项目。发包人通过强化项目前期工作，可实 现对投资总价的控制，项目最终价格及工期要求的 实现具有更大的确定性，便于发包人做好项目预算 及成本管理。
此外，设计阶段是控制造价的关键，在设计阶 段进行工程造价的计价分析可以使造价构成更合 理，提高资金利用效率和投资控制效益。将设计阶段任务交由工程总承包单位实施无疑是发挥总承 包商积极性的最佳路径，可达到降成本、缩工期、保 质量的目标。
7 m. N& N* G* w7 r$ X1 B$ e" y3. 避免多头管理、减少管理成本
4 z9 G" a7 @% |: i1 ^2 b9 ?工程总承包模式把发包人从工程管理中解放出来，使其可以专心做好项目投资管理。如前文所述，工程总承包模式中，总承包人“一揽子”承包工程，特别是在 EPC 模式下，总承包人承担了设计、采 购、施工的全部责任，发包人仅与总承包人建立合同关系，这就导致合同责任界面清晰、明确，避免了 传统施工总承包模式下设计、施工承包人扯皮和推 诿的情况。
4.促进承包人资源整合，为发包人提供更好服务 工程总承包项目一般规模较大，对总承包人的要求更高——从单一技术水准过硬到提升设计、施工综合水平，注重统筹兼顾，拥有把控全局的意识， 提高风险预估和抗风险能力。工程总承包模式的推行会倒逼承包商通过资源配置和重组并购提升综合实力，缩小和国际工程承包商之间的差距，提 高我国建筑企业的国际竞争力，为发包人提供更好的服务。
- Y# t3 c8 N, ]0 B$ N" i( ^（三）对总承包人而言工程总承包模式的优势工程总承包一般应用于规模较大的工程，由于总承包人承担较高风险，工作内容更多，所以合同价款较施工总承包更高。总承包人要实现设计、采 购、施工各工作的合理交叉和紧密配合，并对工程质量、进度、安全、造价进行全面负责的项目管理，
9 i( J* p1 o7 m/ F* J8 |( Y5 u这对总承包人而言既是挑战也是机遇。发包人的合同目的在于实现“发包人要求”，在这个前提下， 总承包人可以对成本、质量、工期等方面进行控制。
良好的设计是控制成本的关键。设计单位在面对同类项目设计时往往套用其他类似项目的图 纸做局部调整，偏上限计取设计参数，更加注重技术及安全，相比而言，经济性较为欠缺。当总承包人在进行设计工作时，可以结合自身的管理经验、材料成本的熟悉情况以及装饰装修的实用性、舒适 性、合理性等，针对项目特点合理布局，减少浪费，做出的图纸经过图审后用以施工，既满足“发包人要求”，又节约投资。不仅如此，在传统的施工总承 包模式下，一些总承包人不熟悉设计规范，不了解 设计参数的计取方式，甚至有些单位过于迷信设计 单位的权威性，对设计文件难以做到合理优化，更不愿意对设计文件进行修改，但在工程总承包中， 总承包人具备设计方面的专业能力，负责设计工作，便于其在后续的项目进程中提供合理化建议或设计优化以获得由此而产生的利益。
/ `, ~1 {; z: k2 c6 [9 o; A" w0 `加强项目管理，科学统筹安排各项工作的进展可以大幅节约建设成本，缩短工期。总承包人在开展项目之前需要深入了解“发包人要求”，对项目的需求及使用做整体把握，紧密合理、科学公正地做好工期计划，充分利用施工黄金期。此外，总承包人还可以根据进度计划和需求，提前采购所需物品、设备等，加强施工方、采购方的配合与衔接，减少因采购滞后所带来的修补、返工，间接地短工期。
! `* z  J, @9 s4 w2 W总之，工程总承包人可以通过合理设计、优化设计等技术措施，加强统筹安排等组织措施增加收益，获得更高的经济效益。
: ?* H0 G/ l5 l6 I5 b( y四、“设计—采购总承包（E-P）”与“采购—施工总承包(P-C)”为总承包，并非工程总承包“设计—采购总承包(E-P)”、“采购—施工总承 包(P-C)”不符合工程总承包模式的特点，因而不能称之为工程总承包。
一方面，在上述模式中，总承包人并非“一揽 子”承包工程，设计与施工均为项目实施的重要组成部分，总承包人仅负责设计或者仅负责施工均无 法做到对工程进行整体把握和全面负责,无法实现 管理的集成化。例如，“设计—采购总承包(E-P)”模式中，总承包人无法接触后续施工部分的工作内 容，仅仅承担项目开端时的工作，相当于设计合同与委托采购合同的简单累加，缺乏将生产设备或材 料转化为工程成果的关键环节。在“采购—施工总 承包(P-C)”模式下，设计工作由他人承担且已完 成，总承包人的责任更多为“按施工图”施工而非按“发包人要求”施工，无法直接干预设计阶段的工作 就无法合理控制成本，与典型的 EPC、DB 模式相 比，总承包人的责任范围及主观能动性被大幅度限 缩，不符合“一揽子”承包的特点。
另一方面，对于发包人而言，以上两种模式不 能满足其迫切需求，无法享受到工程总承包模式带 来的便利。如前文所述，工程总承包本身即为解决 传统模式下各工作阶段脱节、相互推诿、发包人管 理成本较高等问题而形成的使发包人与总承包人 之间形成“一对一”合同关系的承包模式。“设计— 采购总承包（E-P）”模式下，发包人需要另行委托 施工单位进行施工，“采购—施工总承包(P-C)”模 式下，发包人需要另行委托设计单位进行设计。从 管理的角度来看，设计、施工这两者的衔接任务依 旧属于发包人，发包人需要同时承担设计成果不合 理、施工成果不满足要求等双重风险。相对而言，
8 T7 t' n0 x. y+ j在工程总承包模式下，发包人仅对总承包人提出 “发包人要求”，总承包人直接对建设成果负责，如 此一来则避免了质量问题产生原因不明，设计与 施工单位互相推诿的情况出现，对整个项目设置 一个总价也便于发包人在项目开展之初控制成 本。可见，从发包人视角出发，上述两种模式与工 程总承包模式设立的初衷不符，不宜被认定为工程总承包。
7 G1 u: I4 X) R* O综上所述，“设计—采购总承包(E-P)”与“采购—施工总承包(P-C)”不满足工程总承包的特点， 无论从发包人还是从总承包人的视角出发，均无 法与 EPC 或 DB 承包模式一样给双方带来利益，故“设计—采购总承包(E-P)”与“采购—施工总承包 (P-C)”承包模式应被认定为“总承包”而非“工程总 承包”。
, M: K* {$ n0 h8 y( S8 L6 F* w, [五、结语
8 y2 V9 `2 o9 K' G近年来，工程总承包模式的发展态势良好。首先，国家先后发布《住房和城乡建设部关于推进建 筑业发展和改革的若干意见》《禁用词语中央、国务院关 于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意 见》《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包 发展的若干意见》等文件，大力推行工程总承包模 式。[12]2020 年，住房和城乡建设部、市场监管总局 制定了 2020 版《工程总承包合同示范文本》，为促 进建设项目工程总承包健康发展，维护工程总承包 合同当事人的合法权益起到了积极作用。其次，在 技术层面，伴随着大数据时代的到来，智慧城市的 理念上升到国家战略的高度，智慧城市的建设也得 到了不断的推进和发展，在建筑工程领域提出了
, _4 s, H  S) ?5 S8 \) |- t“智慧建筑”模式。智慧建筑运营平台以建筑基础 设施信息为基础，运用 BIM（电子建筑地图）+IBMS （智能楼宇控制）+FM（物业管理平台）等技术，实现 建筑由粗放式管理向数字化、精细化管理的转型，提高了建筑行业的信息化程度。[13]最后，工程总承 包模式依托“一带一路”的发展战略，对加强国际建 设工程方面的合作大有裨益。
明晰工程总承包的概念是发展该制度的前提， 工程总承包模式的概念之争由来已久，正本清源无 疑是一个长远的过程。本文以“工程总承包模式辨 析”为题，抛砖引玉，目的是唤起各位专家对工程总 承包模式的思考，辨析国家法律法规和部门规章曾 经的、现有的对工程总承包模式的定义正确与否， 以期达到“真理越辩越明”、“概念越辩越清”的效 果，推动建设工程领域健康有序发展。欢迎社会各 界人士指教。