关于政府投资项目前期工作提质提效的思考及建议

摘要：针对政府投资项目前期工作中存在的突出问题，结合市建设中心多年来的项目前期建设管理经验，对如何改善项目谋划、审批、设计、招标工作，提高各环节的工作质量和时效，提出工作思路与建议。

衢州市政府投资项目建设中心成立于2010年，7年多来，市建设中心奋勇争先，全力拼搏，扎实推进政府投资项目建设，是落实政府投资重大房建和市政基础设施项目建设的排头兵。截至今年6月，共实施项目63个，总建筑面积达94万平方米，总投资约50.4亿元，2017年上半年累计完成投资5.1亿元。

一、政府投资项目的前期管理内容

政府投资项目前期管理的核心任务是项目立项的分析与决策、建设目标的确立与计划、设计图纸的优化与完善、材料设备的采购与选型、工程造价的编制与审核、承包企业的考察与选择。具体内容包括了以下几方面：

1.项目策划：进行项目建设的可行性研究分析，评估投资风险，根据项目的选址区位、功能定位，初步确定项目体量规模、投资概算，对项目投资运营后的经济和社会效益做出预判，编制科学合理的项目建议书。

2.项目计划：根据项目批复的建设规模、使用功能、复杂程度、总进度要求等建设目标，合理制定项目建设计划，主要制定设计计划、招标计划、施工计划等，确保项目符合项目总进度要求。

3.设计管理：编制设计任务书，提供各项设计参数，审核工程初步设计，对项目设计进度管理，对设计施工图组织各类技术、经济专家进行审核，使设计图纸的功能合理、造价经济。

4.设备采购：根据功能需求和投资概算，确定主要材料和设备品牌，确保最高的投资性价比。

5.造价控制：审核项目估算、概算、施工预算，工程结算，根据项目投资目标，限额设计，合理控制主要材料、设备、工艺、功能的选择，确保投资的经济效益和社会效益，避免和减少浪费。

6.招标管理：按照招标法公开、公平、公正的原则，组织市场调研，合理合法的筛选有利于推动项目建设的各类服务、生产、供应承包商，通过合法的招标程序，组建优秀的建设团队。

二、当前前期管理工作中存在的突出问题

1.论证不足、批复仓促。政府投资建设项目涉及公众利益，往往对项目建设目标都有明确要求，尤其是工程进度。为了确保项目早开工、早完工、早使用、早产生效益，过度压缩项目前期谋划设计时间，导致前期论证不充分，部分项目在开工后发现设计缺陷或功能漏项，在施工过程中再回头完善设计，造成了经济与时间的双重浪费。如中心医院项目，由于医用功能布局在项目设计阶段未充分考虑，在项目开工后，不断根据上海、台湾等专家的意见调整各层功能布局，对项目结构、安装工程的施工造成被动。

2.审批冗长、资料重复。项目建设前期审批从发改委立项到工程规划许可证办理，涉及发改、国土、规划、住建、环保、水利、人防、气象、交通、消防等多部门审批，其中施工图需经过图纸审查、节能审查、防雷审查、消防审查、人防审查等技术性审查，审批流程长、环节多，且各部门系**立、信息不通，无法做到资源共享，存在审批资料重复、审批条件矛盾现象，制约了政府投资项目前期工作的提速提效。

3.设计漏项、深度欠缺。目前设计市场在体制改革后，尚未建立起一套行之有效的规范管理体系，诚信企业优势无法体现，设计挂靠现象严重，部分设计团队职业素质下降，管理意识淡薄，后期服务低效，加之建设单位普遍尊在压缩设计工期的情况，导致设计质量、服务意识普遍下降，施工图存在设计漏项、专业矛盾、深度不足等现象。

4.清单错项、询价低效。政府投资项目目前采用咨询机构编标、协审机构复审、评审中心审定出具评审报告的方式确定标定预算。由于普遍存在的压缩前期时间、设计质量下降，施工标底编制过程中清单错项、漏项、描述不清现象较突出；同时由于未建立有效的询价机制，无价材料价格确认低，降低了标底的准确性，影响了编标效率。

5.招标复杂、低价中标。政府投资项目资金来源均为国有中央、地方财政资金，投资控制严格，审核监管制度完善。作为政府投资项目的建设单位，如何用好财政投资的每一分钱，经得起审计、经得起时间和人民的考验，是政府投资项目建设单位的重要责任。为此在招标阶段，建设单位会根据项目建设需要，通过合法的程序与途径，择优选择有利于项目建设、有利于项目推进的承包商，作为项目实施主体。但目前的招投标体制存在审批部门多，审批效率低；政府采购、工程招标界限模糊；各地市场招标壁垒林立、地方性规章条列众多；企业诚信体系缺失，缺乏正向引导，难于培育优秀的企业主体；招标过程中在强调公开、公平、公正原则时，部分剥夺了招标人依法应有的权利，评标办法多以低价竞标引导为主，难以体现择优原则等问题。以上问题导致了在招标过程中，政府投资项目建设单位很难找到一家真正优秀的项目实施主体，造成部分政府投资项目在实施过程中的被动和政府投资的浪费。

三、保质保量完成前期工作的几点工作思路

1.开拓思维，进一步加强前期协调。针对前期工作特点，加强土地、环评、涉水、铁路、通信等重点难点环节协调力度。及时发现、研究和解决，做到事前控制、事中协调，创新思路，以适应目前前期工作时间紧、变化多、协调难等特点。一是及时与规划、设计院等部门单位沟通交流，主动寻找问题、征求意见反馈，对方案反复精细研究；二是组织有关部门及专家，加大对项目在各个设计阶段的内审力度，尽早发现解决隐患问题，优化政府投资项目的设计；三是积极配合发改、规划、住建等开展行政审批“最多跑一次”工作，努力缩短中间环节，加快审批流程进度；四是创新工作思路，改进工作方法，加强前期协调力度，根据项目进展，进行动态管理，综合协调，努力做到全面周到、全力推进。

2.过程控制、精细管理。要创建精品工程，合理化精细化设计是源头，是关键。从项目规划方案、项目建议书可行性研究报告、初步设计到施工图设计，包括环境影响评价、水土保持评估、涉河、涉铁方案等专题研究、编制、论证和审批，对前期工作的各个环节科学统筹，对重点项目采取组织专题论证，向中心领导汇报、向局领导汇报、向市领导汇报层层推进方式，融合集体智慧，对工程设计逐阶段改进，精雕细琢，为创造优质精品工程打下了坚实的基础。例如衢州市职业技术学院后勤楼项目，中心在收到施工图电子版及计算书后，立即同时开展多项审查工作，并行汇总施工图存在相关问题，联系设计单位一步修改到位，原本预计需要3个月完成图纸审查设计优化工作，实际仅耗时不足1个半月，节省了一半的时间。另外审图时发现，设计单位采用了小直径复合多桩基础，仅1#楼基桩数量达到220个，一柱多桩，需间隔开挖，直接影响基础工期，且抬高造价。中心马上与相关设计人员沟通，根据本地桩基施工经验，优化计算方法，将基础形式调整为大直径旋挖桩，经过优化复核后，基桩数量减少至73个，既节约了基础造价，又大大缩短了施工工期。

3.成本控制、加强审核。在前期设计阶段，根据项目特点和实施条件对设计单位提要求提标准，进行精细化设计，重要节点进行多方案比选，在确保工程质量安全与使用功能的前提下倡导先进、优美的理念，同时在设计的方方面面合理控制成本；在项目实施阶段，严格执行工程设计变更管理程序，重大变更报原审批部门审批，待批复后方可实施变更。做到工程全过程成本控制管理。例如中心自2015年来项目实施全过程造价咨询管理，从设计方案估算、初步设计概算到施工图预算、变更估算等项目全过程造价精细控制审核，不但对造价控制有力，也从一定程度上降低了工程管理人员的廉政风险。

4.超前谋划、提前介入。按照项目前期计划目标要求，将项目前期工作按计划开工时间倒排计划、对重大、重点项目计划到天，每周对实际进展进行调度，掌控关键节点审批时间。对市领导关注和开工时间紧等重点项目的前期工作，超前谋划，提前介入规划方案、项目建议书、可研、勘测、设计等阶段，提前研究，提前准备。例如荷花中路人行天桥项目，该项目自接到项目建设的指示，中心按照17年底完工的既定目标，成立项目组，倒排计划，对各个进度节点的完成时间进行严格控制，并根据遇到的困难和实际情况灵活调度，掌握关键审批节点。三个月时间基本完成了施工招标前的设计、审批、现场情况落实等工作，为后续项目建设推进打下扎实的基础并富余一定的工期。

5.与时俱进，创新工作方式。项目前期工作要紧跟国家政策方针，紧密结合建设行业管理的各项新规定、新路径、新理解。敢于推陈出新，敢于尝试上级部门已明确支持的产业方向和管理模式。例如衢州市火车站基础设施片区建设，采用EPC（设计采购施工）模式建设，不仅打通了设计和施工之间的隔阂，加快了施工进度，更减少了平行发包带来的业主管理困难和协调问题，解放了精力，更多投入到项目质量、投资、进度管理中。

四、对进一步加强政府投资项目管理的建议

政府投资项目前期工作的高效、高质开展，离不开政府各级部门的协同配合，更离不开上级部门相关规章的支持和规范。为了实现这一目标，对进一步加强政府投资项目建设管理提出如下建议：

1.抓好项目谋划决策。进一步明确完善政府投资项目的建议、谋划、决策机制。做深做细项目决策阶段工作。特别是道路、桥梁等基础设施项目，加强年度项目投资计划的编制、监督和总体协调。建立项目储备库，成熟一批，实施一批。

2.抓好政策制定。提升招投标管理和相关规范性文件的操作性，细化政府投资项目招投标提速增效的操作方式，加强限额以下公共资源交易管理，创造灵活、简便的政府投资项目发包形式。以规范性文件的形式明确业主（代建方）的发包选择权利和具体操作形式。

3.抓好协同配合。加强政府投资项目代建制管理。特别是在已有的代建管理办法中明确各方责任，并落实到具体的管理、审批流程中。加强财政、评审、发改、业主、中心在政府投资项目管理中的协同配合，减少内耗，提高工作效率，提升工作质量。

在社会、经济高速发展变化的形势下，政府投资项目管理也不断出现新问题、需要新思考。如何做好政府投资项目前期工作，离不开整个政府投资项目建设体制的进步和完善。前期工作难就难在其多变性、复杂性、关联性。作为前期工作人员，应当不断提升自身的知识储备，与时俱进，拥抱变化，披荆斩棘，把难啃的骨头一块块啃掉，为项目后续顺利建设做好扎实的铺垫。