专题：建筑工程施工发包与承包计价管理办法》宣贯会议

预防化解纠纷 强化监督检查——访住房城乡建设部法规司负责人


　记者：为什么要修订《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》？此次修订的目的是什么？

　　法规司负责人：2001年11月5日，原建设部发布了《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》（以下简称“原《办法》”），但近年来随着相关法律法规和标准规范的陆续发布实施，原《办法》急需加以修订。

　　2009年，住房城乡建设部启动了原《办法》的修订工作，这次修订主要基于以下几点考虑：

　　一是大力推行工程量清单计价制度。

　　2003年，原建设部发布了《建设工程工程量清单计价规范》，在全国推行工程量清单计价制度。目前，已有超过90%的国有投资的招标工程实行了工程量清单计价，但只作为推荐性制度，是否采用由发包人自行决定。对此，需要适应当前行业发展需求对原《办法》进行修改和完善。

　　二是贯彻落实最高投标限价制度。

　　为了提高招标公开透明度，防止暗箱操作，有效控制投资总额，防止高价围标，2012年2月实施的《招标投标法实施条例》设定了最高投标限价制度。需要落实条例的规定，建立最高投标限价制度，进一步明确其编制依据、公布方法等配套规定。

　　三是预防和化解计价纠纷。

　　2004年，财政部会同原建设部印发了《建设工程价款结算暂行办法》，对合同价款内容、约定方式、价款调整等作了比较具体的规定，对于预防和化解纠纷作用显著。原《办法》缺少这方面的规定，需要将规范性文件中成熟可行的做法上升为规章。

　　四是加强政府监督检查。

　　原《办法》缺少对发承包计价活动的监管手段和监管措施，还需要进一步补充完善。

　　记者：《办法》修订的主要内容有哪些？

　　法规司负责人：关于工程量清单制度，主要做了以下规定：一是将编制工程量清单纳入《办法》的调整范围（第二条）。二是规定国有资金投资的建筑工程，应当采用工程量清单计价；非国有资金投资的建筑工程，鼓励采用工程量清单计价（第六条）。三是规定将工程量清单作为编制最高投标限价和投标报价的重要依据（第八、十条）。四是规定工程量清单应作为招标文件的组成部分（第七条）。

　　关于最高投标限价制度，作了以下规定：一是将编制最高投标限价纳入《办法》的调整范围（第二条）。二是规定国有资金投资的建筑工程招标的，应当设有最高投标限价；非国有资金投资的建筑工程招标的，招标人可以设有最高投标限价，也可以只设标底不设最高投标限价（第六条）。三是规定最高投标限价的编制依据，即依据工程量清单、工程计价有关规定和市场价格信息等编制（第八条第一款）。四是规定最高投标限价的公布方法，除了公布最高投标限价的总价外，还应公布组成总价的分部分项费用（第八条第二款）。五是规定投标报价不得高于最高投标限价，如果高于最高投标限价的，评标委员会应当否决投标人的投标（第十一条）。

　　关于预防和减少计价纠纷，作了以下规定：一是推广工程造价咨询制度，对建筑工程项目实行全过程造价管理（第五条）。二是吸收《建设工程价款结算暂行办法》和《建设工程工程量清单计价规范》有关规定，补充完善了合同价款内容、合同价款的约定方式，以及合同价款调整方法（第十二、十三、十四条）。三是规定预付工程款支付方式，明确按照合同价款或者年度工程计划额度的一定比例支付（第十五条）。四是完善了造价纠纷调解机制（第十八条）。

　　关于加强监督检查，作了以下规定：一是规定最高投标限价及其成果文件，以及竣工结算文件应报县级以上地方人民政府建设主管部门备案（第六、十九条）。二是规定了建设主管部门有权采取的监督检查措施（第二十一条）。三是对造价工程师、造价咨询企业的法律责任与有关规章作了衔接（第二十二、二十三条）。

更好地为行业提供公共服务——访住房城乡建设部标准定额司负责人

标准定额司负责人：截止到2012年年底，全国取得造价工程师资格的人员为132934人，工程造价咨询企业营业总收入为776.24亿元，其中工程造价咨询业务收入为351.6亿元。工程造价咨询制度已成为我国建设项目投资管理、工程审计以及司法鉴定的有效手段。通过委托专业的造价咨询企业进行工程造价控制，业主可以更加清楚自己的每一笔工程款花在什么地方、如何花出，便于做出更好的决策，控制投资。

　　与此同时，造价咨询企业在推广建设项目全过程造价管理方面取得了十分好的效果，因此，我们也提出了通过造价咨询企业的全过程服务推行建设项目全过程造价管理。

　　推广工程造价咨询制度和全过程造价管理符合投资管理体制改革方向，符合国际惯例，对防止“三超”现象，提高投资效益有着重要作用。

　　记者：为什么要建立最高投标限价和竣工结算价的备案制度？

　　标准定额司负责人：建立这两项制度的主要目的有两个：一是有利于加强政府监管，对于规范合同订立、督促合同履行，减少合同纠纷，解决建设工程款拖欠等方面可以起到积极的作用，也可以在最高投标限价遇到投诉时作为重要的处理依据。二是能够有效收集、整理、更新、积累行业数据，解决工程造价管理机构信息渠道不畅、采集数据难、数据碎片化等问题，也有利于工程造价管理机构及时发布市场价格信息，更好地为行业提供公共服务。

　　记者：如何看待工程量清单计价制度和最高投标限价制度两者的关系和作用？

　　标准定额司负责人：工程量清单计价制度是工程造价领域适应市场经济体制发展的一项重大改革，旨在形成“政府宏观调控，企业自主报价，竞争形成价格，监管行之有效”的工程造价形成机制。目前，全国大多省份均已贯彻实施，取得了良好的效果。尽管该制度已经在我国广泛实施，并取得了较好的效果，但是，以法规的形式明确其地位仍是十分必要的。

　　最高投标限价制度是与工程量清单计价制度相配套的一项制度。最高投标限价也就是《建设工程工程量清单计价规范》中的招标控制价，该制度是在2008年时首次提出的，即在工程发承包阶段以公开的招标控制价取代标底，招标控制价是公开的最高限额。其主要作用有：一是对国有资金投资的建筑工程而言，当其超过批准概算时，可能存在项目投资不足问题，应重新审核；二是招标控制价可以有效控制项目投资，遏制高价围标，当投标报价高于招标控制价时，投标人的投标将被拒绝。

　　记者：《办法》对加强工程发承包计价活动的监管将发挥哪些作用？

　　标准定额司负责人：要加强监管，首先是解决好监管的主体和依据问题。因此，本《办法》明确监管的主体是县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门，依据的有关法律、法规和本《办法》规定。其次，各级监管部门要加强对建筑工程发承包计价活动日常的定期或不定期的监督检查，以及投诉举报的核查，并应当将监督检查的处理结果向社会公开。

　　按照《办法》规定，各级住房城乡建设主管部门在监督检查和核查投诉举报时，有权采取的措施有：要求被检查单位提供有关文件和资料；就有关问题询问签署文件的人员；要求改正违反有关法律、法规、本办法或者工程建设强制性标准的行为，并应当将监督检查的处理结果向社会公开。《办法》也规定国家机关工作人员在建筑工程计价监督管理工作中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，由有关机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

专家观点：中国建设工程造价管理协会秘书长　吴佐民

吴佐民：工程发承包计价是工程造价管理的重要内容之一，工程发承包计价包括：编制工程量清单、最高投标限价、招标标底、投标报价、进行工程结算，以及签订和调整合同价款等活动。这些是从工程发承包开始到工程竣工验收，并在工程款结清前，发承包双方进行合同价款的确定、调整和结算的重要内容。

　　工程计价是指按照法律法规和标准等规定的程序、方法和依据，对工程造价及其构成内容进行的预测或确定，其中的工程造价是指工程项目在建设期预计或实际支出的建设费用，而工程造价管理是指综合运用管理学、经济学和工程技术等方面的知识与技能，对工程造价进行预测、计划、控制、核算、分析和评价等的工作过程。显然，工程造价管理是一项专业性很强的技术工作，涉及工程建设各方主体的利益，它不仅需要以完善工程计价依据体系基础来支撑，同时，更需要法规和制度的支持，本次《办法》的修订进行了多项制度设计，对我国工程造价的依法、科学管理将起到重大促进作用。

　　2.工程量清单的作用、实施程序和编制依据是什么？

　　吴佐民：工程量清单是指建设工程中载明各分部、分项工程的名称、单位、特征和工程数量等的明细表，它是招标文件的重要组成部分。工程量清单计价方式是以招标时发布的工程量清单为主要特征，投标人依据发布的招标工程量清单进行报价，并据此择优确定中标人，并将该承包人的已标价工程量清单作为合同内容的一部分，其作用将贯穿于工程施工及合同履约的全过程，工程量清单计价制度的主要实施程序是：首先发包人或委托咨询人编制招标工程量清单，发包人随招标文件发布招标工程量清单；然后投标人或委托咨询人按工程量清单进行投标报价；接下来发包人与中标人（承包人）依据投标报价签订施工合同，一般是单价方式的合同；最后工程实施后发承包双方以此来进行合同价款的确定、预付款的支付、工程进度款的支付，合同价款的调整，工程变更和工程索赔的处理，以及竣工结算和工程款最终结清等。

　　国家标准《建设工程工程量清单计价规范》（以下称《计价规范》）对工程量清单的编制进行了详细规定，其主要标准依据包括：《计价规范》、有关工程的工程量计算规范等国家标准；拟定的招标文件；建设工程勘察设计文件及施工方案等。

　　3.对国有资金投资和非国有资金投资的工程项目的计价方式进行了差异性规定。

　　吴佐民：一是《合同法》规定：“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预”；《国有资产法》规定：“国家出资企业与他人交易应当公平、有偿，取得合理对价”；《招标投标法》规定：“全部使用或者部分使用国有资金投资的项目必须进行招标”。基于上述法律原则，对是否采用工程量清单计价参照《招标投标法》做法进行了差异化对待，强调对国有资金投资的工程项目应采用工程量清单计价，促进国有投资项目，在市场经济体制下，通过市场竞争形成工程价格，实现公平对价，便于使国有资金投资的建设工程在国家有关规定和标准的基础上实现更有效的监管。而对非国有资金投资的工程项目鼓励采用工程量清单计价方式，是否采用工程量清单计价方式由项目业主自主确定，这也符合《招标投标法》和《合同法》的基本原则和立法精神。二是国有投资采用工程量清单计价可起到示范带头作用。推行工程量清单计价是实现建筑产品市场调节价为主的价格属性的改革举措，在国有投资的建筑工程上强制采用工程量清单计价，有利于国有投资的透明交易、公平对价、有效监管、防止腐败，也可以总结经验，完善办法和规则，起到具有示范和导向作用。

　　4.建设工程中如何合理选择合同价款的确定方式？

　　吴佐民：建设工程合同价款的确定方式会影响到合同双方的利益，合同价款的确定方式或选择的合同类型是指以单价、总价和成本加酬金三种方式确定的。以往大多称为总价合同、单价合同与成本加酬金合同，这种称法不太科学，因为总价合同也不是就不调整，单价合同的单价也不能绝对不调整，就像国际工程中合同价款中有开口价，也有闭口价，因此，本次修订借鉴专家意见，从工程造价管理角度以“方式”来划分更科学。选择总价方式时，施工图纸以内的工程造价一般不调整，这类方式，承包人承担的价格等风险较大；选择单价方式时，其报价的综合单价一般是不调整的，这类合同风险分担相对合理；而选择成本加酬金方式时，发包人承担的价格风险较大。为促进交易公平，合理分担风险，我们推荐性地提出：实行工程量清单计价的建筑工程，鼓励发承包双方采用单价方式确定合同价款；建设规模较小、技术难度较低、工期较短的建筑工程，发承包双方可以采用总价方式确定合同价款；紧急抢险、救灾以及施工技术特别复杂的建筑工程，发承包双方可以采用成本加酬金方式确定合同价款。

　　5.工程结算的规定很多、很细，能否简述一下都有哪些规定？

　　吴佐民：这方面的规定确实很多很细，主要是完善工程结算的管理，防止工程结算久拖不结。具体规定有：一是发承包双方应在合同约定的期限内按程序进行结算；二是国有资金投资的建筑工程的发包方，应当委托具有相应资质的工程造价咨询企业对竣工结算文件进行审核；三是非国有资金投资的建筑工程发承包双方就工程结算未能达成协议的，应当委托工程造价咨询企业进行竣工结算审核；四是承包方对发包方提出的工程造价咨询企业竣工结算审核意见有异议的可以向有关工程造价管理机构或者有关行业组织申请调解，调解不成的，可以依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼；五是发承包双方在合同中提交报告或复核报告的期限没有明确约定的，应当执行国家有关规定，没有规定的可认为期限为28日；六是工程竣工结算文件经发承包双方签字确认的，应当作为工程决算和支付竣工结算款的依据，不得重复审核；七是竣工结算文件应当由发包方报工程所在地县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门备案。

　　6.对工程造价纠纷调解如何理解？

　　吴佐民：本《办法》的修订，我们第一次引入了工程造价调解机制，明确将工程造价行业组织的调解与政府主管部门行政调解相并列，解决了调解主体的问题，必将给工程造价纠纷以调解方式得到解决带来巨大促进。工程造价调解机制是国际上普遍采用的纠纷解决方式，国际工程中70%以上通过调解或争议评审的机制来解决，其好处在于：一是效率高，免得进入漫长的司法或仲裁程序；二是工程造价纠纷的调解不同于一般的邻里纠纷和简单的商事调解，要经过专家在合法、正确的基础上首先进行定性判断，然后是大量的科学计算，该领域的专家具有专业优势；三是调解的成功在于以理服人，以据服人，让人心服口服，因此也会促进社会和谐；四是避免以工程造价纠纷为借口而拖欠工程款，使工程造价的管理制度更加完善。

专家观点：湖北省建设工程标准定额总站站长　胡曙海

　胡曙海：《办法》第四条规定，“国务院住房城乡建设主管部门负责全国工程发承包计价工作的管理。县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门负责本行政区域内工程发承包计价工作的管理。其具体工作可以委托工程造价管理机构负责。”这一条明确了各级政府主管部门的职责分工。即国务院住房城乡建设主管部门负责全国工程发承包计价工作的管理，主要是：法律法规的起草、部门规章的制订，全国统一工程计价依据的制订，以及行业的管理与监督等；县级以上建设主管部门应对其行政区域内工程发承包计价工作的管理具体负责。因为工程造价管理是一项专业性和技术性极强的基础性工作，目前，各地均设有工程造价管理造价管理站（处）或标准定额站，以使工程造价管理的职责到位，因此希望具体工作可以委托工程造价管理机构负责，其具体职能一是要制定有关发承包计价的竞争规则，引导市场公平、合理的计价行为；二是要加强对市场中不规范和违法计价行为的监管。

　　2.最高投标限价与标底的区别和好处是什么？实施程序和编制依据是什么？

　　胡曙海：最高投标限价即我们建设工程领域所说的招标控制价，因《招标投标法实施条例》使用的是最高投标限价这一短语，我们《办法》修订时沿用了这一概念，它是指根据国家或省级住房城乡建设主管部门颁发的有关计价依据和办法，依据拟订的招标文件和招标工程量清单，结合工程具体情况发布的招标工程的最高投标限价。标底是指招标人对招标项目所计算的一个期望交易的价格。招标控制价与标底的实质区别在于，标底是招标工程期望获得的中标价，所以其非常敏感，要求其高度保密，而招标控制价是一个对投标价格限定的最高价，投标报价在其以下即可，可以发布，完全是公开的，供投标人参考，也可以对其不按规定编制进行质疑和投诉，因此，可以让投标人不去过分关注它，把投标的精力放在结合所投标的项目展现自身的技术实力、管理水平和有竞争性的报价上，这一制度显然更符合市场经济的发展原则，体现竞争性，也会进一步促进施工企业技术和管理水平的提高。

　　招标控制价制度的实施程序是：首先招标人委托工程造价咨询企业依据拟定的招标文件（包括其工程量清单）编制招标控制价；然后招标人核定招标控制价是否超过批准的设计概算，超过时招标人要将其报原概算审批部门审核，招标要中止；然后招标人按有关要求（这些要求会在地方实施细则中制定）发布招标控制价；投标人可对其进行分析，并参考其进行报价，当投标人认为招标控制价过高或过低，且违反国家有关规定，有可能损害自身利益时，可进行投诉，相应的招投标管理机构和工程造价管理机构要接受投诉，并按规定予以处理；最后评标委员会在评标时选定合理投标人，当投标报价高于招标控制价时按废标处理，当认为投标报价可能低于成本时，可以此为参考依据之一。招标控制价的主要编制依据是《计价规范》；国家或省级、行业住房城乡建设主管部门颁发的工程计价依据，工程造价信息；拟定的招标文件，勘察设计文件及施工方案；建设项目相关的标准、规范、技术资料；建设工程人材机要素的市场价格等。

专家观点：四川省造价工程师协会会长　谢洪学


1.投标报价为什么不能低于成本？如何进行界定？

　　谢洪学：建设工程中低于成本承接工程较一般商品购买危害要大得多。以低于成本报价中标后，会引发一系列的不规范行为，如：偷工减料、以次充好导致工程质量低劣，盲目压低措施费而引发重特大安全事故，以行贿等违法手段改变合同实质性条款，导致腐败现象发生等。《招标投标法》第三十三条规定：投标人不得以低于成本的报价竞标。《价格法》第十四条规定，经营者不得有下列不正当价格行为：（二）在依法降价处理鲜活商品、季节性商品、积压商品等商品外，为了排挤竞争对手或者独占市场，以低于成本的价格倾销，扰乱正常的生产经营秩序，损害国家利益或者其他经营者的合法权益。《招标投标法实施条例》第五十一条规定，有下列情形之一的，评标委员会应当否决其投标：（五）投标报价低于成本或者高于招标文件设定的最高投标限价。依据上述法律和法规的规定，本《办法》明确规定了对投标报价价格的原则要求，即投标报价不得低于工程成本，不得高于最高投标限价。本次修订使用“工程成本”一词，“工程成本”是针对当时、当地的一个具体的工程项目而言的工程造价，不是对于一个企业，因为企业有众多项目，所以，以“成本”“企业成本”“企业个别成本”无法评审，也不符合招标人的意愿。使用“工程成本”给界定是否低于成本带来了可执行性，针对一个工程项目而言其工程量和设计等文件是确定的，而当时、当地的要素价格也是可询的，因此可以进行评定。在修订过程中，我们曾试图将低于工程成本的评定问题进一步细化，列入条文中，但是，考虑各地情况差异较大，低于工程成本的评定问题又十分复杂，没有形成统一的意见，最后决定由各地住房城乡建设主管部门结合本地区实际情况在实施细则中体现，更具可操作性。

　　2.为什么对合同的订立要求、调整因素和内容、调整方法等做如此详细的规定？

　　谢洪学：目前，工程建设领域拖欠工程款、拖欠工人工资，不按合同原则和程序结算，工程结算久拖不结，以及由此引发的工程造价纠纷及社会事件显著增多。这里有发包人的主观原因，更多的是签订合同时，合同价款确定、调整的内容和方法不明确，甚至相互矛盾，以及工程款支付和违约处罚条款不清晰。为了化解这些矛盾，本次修订，用大量的条款对发承包双方应当在合同中约定的工程预付款、工程进度款、措施项目费、工程结算款的确定方式和程序，调整因素、内容和方法，支付和结算方式等有关事项进行了细化。

　　3.已完成工程量报告的作用是什么？如何编制？

　　谢洪学：已完成工程量报告是承包人向发包人按合同要求提交的已完工程的工程计量和价款申请报告，它的作用主要有两个：一是支付工程进度款；二是作为工程结算的重要依据。在实际工作中，它的第二个作用往往被忽视。已完成工程量报告一是要按合同约定的计量周期进行定期编制；二是要按国家标准规定的工程量计算规范计算已完工程量；三是根据工程计量结果以及投标报价的综合单价、价款调整因素等完成已完工程造价的确定和应支付的工程款计算；最后由发包人核定后支付工程进度款。