投标不平衡报价的规制

【摘要】实物工程量清单招标模式下，评标的重点往往倾向于投标总价，清单内子项综合单价的合理性在评标计分中很少体现。由于清单工程量误差、施工中工程变更、设计不合理修改等原因，承包商在投标时采用不平衡报价获取额外所得的情况时有发生，严重干扰工程计价的科学性和公正性。为保障工程建设利益相关人的正当利益，尽可能消除因严重不平衡报价产生的不公平额外支付，作者试图通过不平衡报价实际应用、不平衡报价规制等方面分析解剖，引导工程建设当事人倡导诚实信用的市场环境，减少施工管理和竣工结算中的造价纠纷。
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; Y! D$ S+ h4 ?9 ~关键词：工程量清单 工程造价 不平衡报价 应用 规制
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4 d" _) z: V0 v5 ^& ?' ?      运用实物工程量清单报价已成为工程施工招标的趋势，投标时采用不平衡报价渐渐成为投标人规避经济风险、及早回收工程款、获取较高额外所得的重要选项。为了保护投标人和招标人的合法权益，正确引导施工合同双方当事人的价值取向，尽可能减少变更联系单签署、工程竣工结算中的争议和纠纷，笔者认为应对施工投标不平衡报价进行规制与引导，从而保障工程建设利益相关人的正当利益。
6 f: e1 p# z) V- U      一、不平衡报价的涵义
4 }: u9 T( }4 c' F- s) B     不平衡报价是相对正常的平衡报价而言的，是指投标总价不变的情况下，合理调整投标文件中清单各子项的单价，实现尽早收到工程款、获得更多额外所得的一种投标报价方法。
& d, ~* B/ }" p; D- G* K不平衡报价是一种运用比较普遍的投标策略，在量价分离的计价管理模式下，工程量清单由招标人编制并对其误差负责，单价由投标人自行编报并由其自担风险。实质上投标时承包商报的是单价而不是总价，最终结算工程量为实际竣工验收的工程量。由于可能存在招标工程量清单编制误差、或者投标人提前预见施工过程中可能增加施工内容，投标人于是在预计增加的工程量子项内报高单价，就意味着竣工结算时获得额外所得，这是不平衡报价产生和发展的基础原因。
      二、不平衡报价的分类
) s0 ]' ^# V1 s# f/ \; m1 H1 S      采用不平衡报价有多种目的，但主要目的不外乎二种，一是尽早收到工程款，二是获得更多额外所得。与此相对应，不平衡报价的分类按目的不同也可分为二类，以“尽早收到工程款”为目的不平衡报价主要策略为：对先期施工的项目的单价会报得适当高一些,可增加早期收入,加快资金周转，对后期施工的项目的单价会报得适当低一些。以“获得额外所得” 为目的不平衡报价主要策略为：对竣工验收工程量预计大于清单工程量的项目，其单价会报得适当高一些,同理，对竣工验收工程量预计小于清单工程量的项目,其单价会报得适当低一些，从而增加竣工结算造价，获得额外所得的目的。
      不平衡报价是指在施工项目的投标总价不变的前提下，合理地调整投标文件中清单各子项间的单价。这一概念的重要前提是“合理地、适当地”调整单价，而不是非理性重大地调整子项单价。若出现非理性重大地调整单价，容易引起招标人和评标专家的反感或负面影响，往往会被视为“恶意的不平衡报价”，甚至有可能被废标。
# \* R# `- J& G* G; i' g4 C      三、不平衡报价的应用
6 r. w( a7 U  `5 @  h" p1 m- ~% }      由于以“尽早收到工程款”为目的不平衡报价不会根本性地导致招标人的利益损失（忽略资金成本因素），本文对这一类型不加重点分析，本文重点分析以“获得更多额外所得” 为目的的不平衡报价。
      竣工验收工程量若与清单工程量完全一致，不平衡报价就无法达到增加竣工结算造价的目的。由此可见，以“获得额外所得” 为目的不平衡报价策略的运用基础是竣工验收工程量与清单工程量可能不一致、或者清单特征描述不准确，这些子项将成为不平衡报价的重点领域：
  p# A8 @2 f6 T      1、招标人编制的工程量清单特征描述不准确、不完整。如投标人明知（设计图已明示的内容）某项工作内容需要施工，但清单描述不准确，或者描述不完整，或者计量单位错误，此时投标人往往报低价获取中标，在结算时要求调增单价。
8 C  I0 j1 ]% }: {6 T      2、招标人编制的工程量清单数量有误，投标人在编制投标文件时已察觉，此时投标人往往对工程量偏少的项目报高价；对工程量偏多的项目报低价。
      3、设计图纸不明确或有明显错误的,估计今后会修正取消的项目,其单价会报低价,以利于取消时少减少造价。
7 y$ j$ L: M" `5 V+ X1 y. [      4、预计施工过程中工程量将会增加的项目报高价，预计施工过程中工程量将会减少的项目报低价。
      5、预计工程将延期开工的项目，综合单价中的主要材料价格招标人在结算时往往会同意承包商调整。投标人利用这一机会，在综合单价不变的前提下，会在投标报价时将“综合单价分析表”的人工费及机械设备费报得较高,而材料费报得较低。以利于今后主要材料价格调整，或者补充项目组价时,可以参考选用“综合单价分析表”中较高的人工费和机械费,以期获得较高的额外所得。
8 x! z5 r6 R4 J) ^" n1 v' z4 X, R      6、由于工程量清单招标模式下的措施费用一般为一次性包干，投标人为获取额外额外所得，在投标总价不变的情况下，减少措施费用报价，提高工程量清单数量偏少项目的单价；或者增加措施费用报价，降低工程量清单数量偏多项目的单价。
      四、不平衡报价的规制与引导
      由于建筑市场信息和技术的不对称，有经验的投标人（承包商）可能比招标人（业主）更清楚工程量实际发生的数量、以及未来预计增加或变更的工作内容。在大多数情况下，出于对利益的追求，投标人会采用不平衡报价以获得较高的收益。因此，如何进行规制与引导，将成为造价管理人员需要认真面对的课题，笔者认为，应当重点规范以下几个方面。
     1、消除不合理的施工图设计，对设计单位的差错设计、不合理设计应设置违约处理。投标人不平衡报价的一个重要窗口是设计院施工图纸的差错设计、不合理设计，在这些项目上往往会报低价。在施工过程中，承包商会要求重新设计，取消差错设计（报低价）的项目，新增报价高的项目。因此，设计合同内设置违约处理，有助于设计院从自身经济利益出发重视设计质量。
     2、重视招标前的准备工作，不具备施工条件的工程不进行招标。现实中，有一些政府工程、形象工程、政绩工程在没有取得土地使用权、三通一平的情况下，为赶进度和领导任期政绩，“边设计,边招标”的情况时有发生，投标时设计图纸不满足施工深度,施工过程出现大量的补充设计和设计变更,导致了招标的工程量清单与实际施工的工程量相差甚远，给投标人实施不平衡报价带来了机会。因此,业主要认真审查图纸的设计深度和质量,尽可能使用成熟的施工图招标,从源头上控制工程变更和不平衡报价，显得尤为重要。招标监督部门也应对不符合开工条件的项目限制招标。
% o$ \0 E0 U- V  a# j  L% w6 z- }     3、重视工程量清单编制质量,尽可能压缩不平衡报价的空间。　　重视工程量清单的编制质量,消除那种把工程量清单作为参考,最终按实结算的依赖思想,要把工程量清单作为投标报价和竣工结算的重要依据、造价控制的核心、限制不平衡报价的关键来考虑。不平衡报价一般是针对工程量清单中特征描述不准确、工程量计算失误、设计图纸不明确或有明显错误实施的,因此,招标单位应委托信誉好、实力强的造价咨询单位编制工程量清单。
( r( s8 u: P% l4 w     4、增设工程量清单复核程序，提高工程量清单的准确性。由二家造价咨询单位同时“背靠背”地独立编制工程量清单，编制完毕进行核对确认。通过这一程序，可以将清单内的绝大部分差错和失误予以发现并加以纠正，提高清单的准确率和可信度。
/ }- Y3 ^5 ^- @$ P+ e3 T7 W! J     5、设置招标控制价，根本性地消除串标、围标的发生和恶意不平衡报价。根据社会平均成本、政府部门颁布的消耗量定额、费用定额,采用造价部门公布的人工、施工机械台班单价和材料(设备)市场价格编制工程造价,并结合政府规定的下浮率确定最高控制价。如果投标报价高于最高控制价,则定为不合理报价,不再对其投标文件进行评审。
     6、工程量清单的核对和调整时间，采用竣工时按实结算的方式。对工程量清单的核对和调整时间规定，一般有三种方式，第一种是投标截止日前由投标人复核后提出，通过招标答疑解决，中标后不作调整；第二种是中标后一定时间内调整（如3个月内）；第三种是竣工结算时按实计算。笔者比较倾向于第三种方式。因为第三种方式竣工结算时按实计算可以有效地解决第一种方式投标时间匆忙、无法详细复核的现实困难；也可以解决第二种方式承包商藉清单核对不满意以停工要挟，清单编制单位迫于压力迁就承包商的难题；第三种方式的另一优势在于结算审计阶段由清单编制单位之外的第三人（审核单位）重新计算工程量，准确率更高。
     7、评标阶段引入电子评标系统，解决人工计算评标偏差率工作量繁重的瓶颈，对不平衡报价进行限制。由于目前评标方法只注重投标总价的对比，不重视清单内子项的不平衡报价，为有效遏止恶意的不平衡报价，可设置将重要子项的综合单价合理性纳入评分范围，如将主材商品砼、钢材、水泥、砖、砂石、涂料、电缆、洁具、人工、机械等10项偏差率纳入评分范围，同时在评标时由专家再随机选择10项，合计20个项目纳入评分范围。设定子项综合单价±10%范围以内为合理报价；超过±10%范围的对商务标扣分；超过±30%的为不合理报价商务标不进入评分程序。由于目前招投标多采用资格后审制度，投标人较多，计算工作量大，为解决人工计算评标偏差率工作量繁重的瓶颈，可引入电子评标系统辅助评标。必要时，邀请清单编制单位造价专业人员作为评标专家辅助人，提高评标工作的科学性，对不平衡报价进行限制，引导投标人科学合理地报价。
     8、重视合同条款对不平衡报价的风险控制，对严重的不平衡报价保留重新组价的权利。除了评标阶段对重要子项不平衡报价限制外，合同条款对不平衡报价的风险控制也相当重要，因为评标阶段仅选择了部分清单子项进行分析评分，大量的子项综合单价并未列入评分范围，为系统全面地遏止严重的不平衡报价，参照FIDIC合同条款，合同应当约定在竣工结算阶段业主保留对重大的不平衡报价重新组价纠错的权利，即当结算子项实际数量变化超过工程量清单内数量10%以上且满足以下条件之一时，业主有权调整综合单价：A、结算子项综合单价超过正常水平的±20%以上（可参照招标控制价确定）；B、结算子项实际变化金额超过合同金额±0.01%以上。
8 J8 o) I2 v; H4 l9 J      不平衡报价是业主在工程招投标过程和合同签订时需要防范的重要风险，防范恶意不平衡报价是维护工程建设当事人合法权益有效措施，引进电子评标系统是评标专家识别不平衡报价具体方式。同时,不平衡报价还可以通过消除不合理的施工图设计、提高招标图纸的设计深度和质量、重视招标前的准备工作、增设工程量清单复核程序、设置招标控制价、限制不平衡报价中标、注重合同条款的风险控制等途径规避可能出现的风险，消除业主可能因严重不平衡报价产生的不公平额外支付，从而倡导诚实信用的市场氛围，减少施工管理中的造价纠纷，维护工程建设各方当事人正当利益。

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